Общественный контроль над органами власти в РФ: актуальные проблемы и перспективы развития

Сборник материалов Международной научно-практической конференции «Традиции и инновации в государственном управлении: ресурсы и технологии модернизации», г. Брянск 2011 г. Иваненко И.

Проблема осуществления общественного контроля над органами государственной власти приобретает в российском и мировом политологическим дискурсе все большее значение. Причем, если 10 – 15 лет назад еще существовали дебаты о целесообразности общественного контроля, то сегодня исследователи и практики едины во мнении, что он является неотъемлемым элементом успешного общественно-государственного развития. В настоящее время в центре внимания обществоведов находятся вопросы повышения эффективности общественного контроля, его реализации в различных условиях.

В научной литературе сформировались различные подходы к рассмотрению сущности и основных параметров общественного контроля над органами власти. Однако, при всех расхождениях, абсолютное большинство современных исследователей сходятся во мнении, что общественный контроль – это деятельность, прежде всего, институтов гражданского общества и отдельных граждан. Она направлена на установление соответствия действий органов государственной власти нормам законодательства, а также на корректирование выявленных отклонений. Причем, корректирующая функция может осуществляться посредством обращения в уполномоченные государственные органы, либо к общественному мнению.

Вопросы осуществления общественного контроля в сфере государственного управления уже получили отражение в нормативной правовой базе Российской Федерации. Так, Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг., утвержденная Правительством РФ в2005 г., уделила большое  внимание развитию таких факторов общественного контроля как информационная открытость государственных и муниципальных органов, обеспечение влияния гражданского общества на подготовку и принятие решений органов исполнительной власти.

Задачи по развитию общественного контроля также зафиксированы в Национальной стратегии противодействия коррупции, а также Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы, принятых позднее.

Правовую базу осуществления общественного контроля в России составляют федеральные законы «Об Общественной палате Российской Федерации», «О порядке рассмотрений обращений граждан Российской Федерации», «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также указы Президента РФ «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам», «Об общественных советах при МВД РФ и его территориальных подразделениях». Нормы, закрепляющие механизмы общественного контроля содержатся и в ряде других федеральных законов, а также в нормативных актах федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ, муниципальных образований.

Столь большое внимание к вопросам осуществления общественного контроля над органами государственной власти не случайно. Оно определяются процессами как глобального, так и национального масштаба.

В условиях нарастающей фрагментации социальной структуры общества усиливается отчужденность населения от государства. Как отмечает российский социолог Иосиф Дискин, современному государству все сложнее реагировать на множество общественных запросов, что приводит к обострению социальных конфликтов. Решить эту проблему могут быть лишь эффективные обратные связи, непосредственное участие граждан в государственном управлении, важным элементом которого является общественный контроль.

Растет значение дополнительных институтов стабилизации структур представительной демократии. Непосредственное гражданское участие, общественный контроль все чаще выполняют функции таких институтов. Более того, в современных условиях формирование и развитие механизмов учета общественного мнения отнюдь не всегда связано с модернизацией структур представительной демократии. Так, Китай Сингапур и многие арабские монархии осуществляют эксперименты с введением т.н. низовой демократии на уровне селений и небольших городов, но не распространяют их на более высокий уровень.

Немаловажное значение имеет стремительное развитие информационных технологий, их интеграция в общественно-политические процессы. По образному выражению председателя Совета по развитию институтов гражданского общества при Президенте РФ Михаила Федотова, сегодня человек от государства «находится на расстоянии одного клика». «Для того чтобы человеку идти и организовывать общественную проверку, ему нужно отпрашиваться с работы, тратить время, силы, деньги. Сейчас все это сделать можно гораздо проще. Вполне достаточно, сидя дома, через компьютер зайти на соответствующие сайты, порталы, получить всю необходимую информацию и сделать все запросы, которые необходимы» — считает М. Федотов. Яркими примерами в подтверждение этого мнения могут являться интернет-проекты «РосПил» и «Демократор.ру».

В условиях Российской Федерации к развитие структур общественного контроля актуализируется специфическими факторами, обусловленными состоянием отечественной политической системы.

Острой проблемой является недостаточная эффективность институтов  государственного контроля и, в частности, парламентских учреждений. Российский политолог Александр Аринин приводит данные, в соответствии с которыми за годы «новой российской демократии» в политической практике субъектов Федерации не зафиксировано случаев выражения недоверия со стороны представительных органов власти членам региональных правительств, а тем более импичмента высшим должностным лицам регионов (губернаторам и главам республик). В тоже время только за последние годы из-за плохой работы губернаторов, грубые нарушения ими законодательства Президентом страны были отправлены в отставку целый ряд региональных руководителей. «Не имея обратной связи с обществом, законодательные собрания «не замечали» протестные выступления по отношению к губернатору со стороны граждан и игнорировали общественное мнение» — констатирует эксперт.

К этому следует добавить особенности в развитии российской партийной системы, которая пока недостаточно эффективно справляется с функцией по артикуляции интересов гражданского общества.

Возрастающую актуальность проблемы осуществления общественного контроля в нашей стране демонстрирует то, что она становится одной из центральных в ходе избирательной кампании в Государственную Думу 6-го созыва.

Большое значение для понимания современных тенденций  в развитии структур общественного контроля над органами государственной власти в России имеет Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2010 год, подготовленный Общественной палатой РФ. Доклад характеризует выполнение функций общественного контроля такими структурами, как Общественная палата РФ, общественные палаты и советы субъектов Федерации, общественные советы при федеральных органах государственного управления, общественные наблюдательные комиссии  по общественному контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, органы общественного контроля над судейским корпусом, институты независимой общественной экспертизы нормативных актов и др. Анализ функционирования этих структур, представленный в Докладе,  позволяет выявить основные проблемы развития системы общественного контроля над органами государственной власти в Российской Федерации. К числу таких проблем можно отнести следующие.

1. Обеспечение независимости органов общественного контроля в отношении органов государственной власти. Эта проблема особенно актуальна для региональных общественных палат, органов общественного контроля над судейским сообществом. В связи с этим остро стоит вопрос о принятии на федеральном уровне рамочного закона о региональных общественных палатах, что позволит определить единые подходы к их формированию, осуществлению ими контрольных и иных полномочий. Назрело также решение об изменении порядка делегирования представителей общественности в состав квалификационных коллегий судей (в настоящее время оно осуществляется представительными органами государственной власти).

2. Обязательность общественного контроля. Несовершенство правовой базы позволяет административным органам избегать общественного контроля при решении многих вопросов, имеющих большую социальную значимость. К примеру, на рассмотрение Общественного совета при Министерстве образования и науки в 2009 – 2010 годах не выносились вопросы введения ЕГЭ и двухуровневой системы профессионального образования. Весьма острым является вопрос о механизмах учета органами государственной власти замечаний и предложений, высказанных структурами общественного контроля. Для решения этих вопросов высказываются предложения об установлении перечня проблем и вопросов, по которым обязательно требуется заключение Общественного совета при соответствующем министерстве (ведомстве), расширении  числа оснований для обязательного проведения публичных слушаний. Целесообразно также законодательно закрепить санкции в отношении должностных лиц органов государственной власти за нарушение процедур общественного контроля, распространить механизмы общественного контроля на деятельность государственных корпораций, государственных и муниципальных учреждений.

3. Демократизм и гласность общественного контроля. Повышение статуса органов общественного контроля порождает попытки придать им замкнутый и непрозрачный характер, кроме того, существуют случаи замалчивания итогов контрольных действий. В связи с этим есть необходимость в законодательном обеспечении максимальной открытости структур общественного контроля, их регулярной публичной отчетности. Кроме того, актуальна выработка механизмов обнародования итогов общественного контроля, прежде всего, посредствам СМИ, финансируемых за счет средств налогоплательщиков.

4.  Целостность системы общественного контроля. Взаимодействие между различными структурами общественного контроля оставляет желать лучшего, это приводит к тому, что их ресурсы (информационные, организационные, кадровые) используются недостаточно эффективно. Нарастает необходимость выработки общих принципов и стандартов осуществления общественного контроля в различных отраслях и на различных территориях, формирования единой информационной и методической базы. В связи с этим все большую актуальность приобретает вопрос о приятии системообразующего правового акта – Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации».

Инициатива принятия базового законодательного акта, регулирующего общие принципы общественного контроля, вызывает интерес у структур гражданского общества, а также высших органов государственной власти. Это обусловлено тем, что проблемы в осуществлении общественного контроля носят системный характер, от их решения во многом зависит успех процессов модернизации общественно-политической системы страны. В связи с этим весьма закономерной является разработка Советом при Президенте РФ по вопросам развития институтов гражданского общества концепции Федерального закона «Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации». 5 июля 2011 года в ходе встречи членов Совета с Главой государства Концепция была передана на рассмотрение Дмитрия Медведева.

Принятие Федерального закона стимулируется аналогичными процессами на региональном уровне. 22 октября 2011 года по инициативе Уполномоченного по правам человека Пермского края Законодательное Собрание региона одобрило в первом чтении проект закона «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае». В настоящее время проходит его общественная экспертиза.

Утверждение этих правовых актов способно стать мощным импульсом для дальнейшего развития органов общественного контроля, усилить влияние структур гражданского общества на функционирование политической системы Российской Федерации. В связи с этим целесообразно активное включение общественных объединений в обсуждение рассматриваемых документов.

Игорь Иваненко, вице-президент Фонда развития государственного права и гуманитарных проектов